关于农村基层政权建设的调研报告

农村基层政权是国家政权的基础，关于农村基层政权建设的调研报告。这个基础的动摇，势必影响到国家的稳定。基于对于这一问题的关心，我们最近赴福建闽北山区的南平市，从农村基层政权建设的角度出发，对该市大规模下派村支书一事进行了为期20天的专题调研。在20天的时间内，调查组先后走访了6个县（市），23个村，与市、县、乡镇、村干部和村民近200人进行了交流座谈，带回了20多万字的资料和调查笔记。在此次调研中，我们的调研组观察到了一些十分重要的问题。这些问题虽然可以说是从局部调研观察到的，但也很可能具有普遍性。一.改革开放以来，我国的政权管理机制在村一级出现了断层改革开放以来，随著计划经济向市场经济的转变，随著毛泽东时代原有的意识形态的逐渐淡出，随著共产党从一个革命党向执政党的转变，我们原来的从上到下可以一杆子插到底的政权管理机制，到了村这一级出现了断层，也就是说，我们党的方针政策、我们的政权管理机制，乃至经济生活，从上到下，到乡镇一级形成一个循环体，而村级以下的广大农民自己形成一个循环体，这两个循环体基本不衔接，形成了断层。形成这一断层的最主要原因有以下三点。（1）农村经济基础所发生的巨大变化是其根本原因。可以说，“断层”是农村从计划经济向市场经济转轨的必然结果。计划经济之后，农村联产承包责任到户之后，广大农民市场经济化的程度是最高的，上级政权对于农民的生产活动所发挥的影响越来越小，农民在经济生活上对于上级政权的依赖越来越小。因此，从经济生活上说，农民的循环体与乡镇以上政权循环体的衔接之处越来越少，甚至与村党支部的关系都越来越少。过去，管理村里的资产和组织生产和分配，是村党支部的主要职能和权力来源，而随著包产到户和市场经济的发展，村民逐渐有了自己的经济支配权，多数村党支部，乃至乡、镇政府，已找不到自己在市场经济中的位置和空间，不知道还能帮助村民干些什么；而村民们看他们则往往是“吃冤枉”（即贪污腐败）的一小撮。关于农村经济基础的变化给农村基层政权建设所带来的挑战，我们在后面还有更为详细的叙述。（2）农村基层党组织的溃散是其重要原因。我们党从革命党向执政党转变是一个历史发展的必然过程，革命时代高度热烈的意识形态的消退也是一个无可避免的历史发展过程。而由于我们没有及早认识到这一发展过程，所以就没能及早采取有效措施延缓和制止农村基层党组织的溃散。在我们的调查组先后走访的6个县（市），23个村中，只有两个村党员的平均年龄低于50岁，其余的都超过50岁，甚至接近60岁；南平市委组织部提供的南平市624个下派村党员平均年龄也接近50岁。许多村子，除了复退军人带回几个党员之外，多年没有自己发展过党员，因为党员干部把入党看成获得特权的机会，所以他们要极力垄断这种特权，不肯让更多的人加入进来。党员乃至村支书的年纪老、文化程度低、素质差、致富靠腐败，即使是在农村这样相对落后的地区，他们也很难称得上是先进生产力和先进文化的代表，更谈不上代表广大农民群众。值得指出的是，农村基层党组织溃散不是南平市独有的现象，如山西省，农村党员、干部队伍也存在著严重的老化现象。山西全省的农村党员、干部中，50岁以上的党员占到党员总数的55.7％，大多数村的党支部书记年龄在55岁以上；初中以下文化程度的占到了74.5％。利用组织手段实现党员、干部队伍的年轻化、知识化也许并不是一件太难的事，比如说，由组织部门发个文件，把党员、干部队伍的年轻化、知识化作为一项重要指标来抓。但党员、干部队伍在自然状态下的溃散绝不仅仅是作为现象表现出来的老化和文化程度低，党组织的缺乏战斗力乃至溃散绝不是可以由组织部门的一纸命令解决的。（3）其他势力，包括宗教、家族等民间非政府力量，乃至与腐败官员结合的黑社会势力已经形成，它们对于农村社会的影响逐步壮大。从上述三个形成“断层”的最主要原因看，第一个原因将随著市场经济的存在而长期存在，农民自发、自组织的循环体相对独立于乡镇以上政权循环体是市场经济存在的必然结果，我们已经不可能像计划经济时代那样，什么都一竿子插到底了，在新的经济基础条件下，我们必须以新的方法处理农村的基层政权问题。第二个原因，则是我们应该努力解决的，这就是抓好农村的党建工作，把真正代表先进文化和先进生产力，代表广大农民群众的人吸收到党组织里来。至于第三个原因，除了与腐败官员结合的黑社会势力必须予以坚决打击之外，我们的党作为执政党，必须学会与宗教、家族等民间非政府力量和睦相处，在这个基础上加以引导和驾驭。二.农村经济基础的变化给农村基层政权建设带来了新的挑战前面所说的改革开放以来，“农村经济基础所发生的巨大变化”除了意味著农村经济从计划体制向市场经济转变、农村生产效率提高、农民收入提高，这些巨大的成就之外，还有著一些关系到政权巩固的其他方面的具体表现。这些表现主要有：村，乃至乡、镇财政基本上破产；大量农民抛弃土地流入城市，土地迅速向大户手中集中；党在处理与大户的关系时面临十分微妙的局面。（1）村，乡、镇财政基本上破产。我们的调查组走过的乡村，几乎无一例外是这个情况。村负债基本在几十万元，乡、镇负债则在几百万元(李川：1998年的统计，南平乡一级平均负债399万，村级平均负债39万)。南平市624个下派村村集体负债在2亿元左右，相当于这些村三年的村集体收入。这些债务主要是欠农村信用社的，也有欠干部、农民或其他人的。要解决村，乡、镇财政的困境，靠从农民手上收取更多的费用是不现实的，只能从村集体经济汲取，而村集体经济正面临著最后一次瓜分。这次最后的瓜分可以带来较大的一次性收入（反映在南平市624个下派村集体资产情况调查表上的数字是2014年这624个村的村集体收入比正常年景的6500万元左右突然多了1500万元左右），但此后怎么办？几乎是无法可想。村集体经济必须分户经营。因为村集体经济控制在少数素质不高的村干部手中，造成经营无方、贪污腐败横行，成为党群、干群矛盾的焦点，是农民集体上访的主要原因。农民们希望尽快把村集体资产分户经营或拍卖后分钱。村集体经济的分户经营势在必行，但分掉之后，又产生了一系列的新问题。首先，村提留和乡统筹实际上很难直接从农民手中收取，过去主要是依靠村集体经济垫付，或者靠粮站扣缴。现在村集体经济没有了，粮食购销办法也改变了，村提留和乡统筹就没有办法收取了。当我们的调查组问到这个问题将来怎么办时，基层干部们都说：没什么办法，我们只能寄希望于税费改革，即我们不再承担收取村提留和乡统筹的任务，改由穿制服的国家税务部门人员收税，然后返还给我们一部分，作为村，乡、镇财政的开支。这是基层干部的希望，但从国家的角度看，村，乡、镇基层政权收取这些费用尚且如此困难，由国家来直接面对千千万万的农户收税，恐怕成本会更高。其次，农村基层干部的权威进一步降低，农村公益事业的开支现在必须以民主的方式，征得大多数农民的同意才有可能进行。再次，村，乡、镇负债的偿还恐怕更无著落。这就又引出了一个农村信用社的问题：农村信用社吸收的存款来自于农户，如果农户要求提款，信用社如何偿还？这会不会成为新的群体性事件 ……此处隐藏46378个字……有，因为历史原因造成的国营农场与当地乡镇土地多少不均的问题非常突出，土地使用权属问题已成为制约我省少数民族农民脱贫致富的瓶颈，成为影响社会稳定和民族团结的因素。据2014年海南省在土地确权工作中的统计数字，保亭黎族苗族自治县境内有国营农场6个，人均规划土地农场8.15亩，地方2.98亩；人均现有土地利用面积农场6.7亩，地方

2.45亩；人均现有未开发土地面积农场1.44亩，地方0.53亩。农民因土地紧缺，发展空间有限，增收速度十分慢，直接影响了农民致富，土地纠纷案件增多。因此，国家要改变对农村社会、农民的分配体制，

加大对农民弱势群体的保护力度，继续完善农村合作医疗、九年义务教育等政策，开展灵活有效的扶贫工作，为无地农民建立起社会保障制度，通过受益方的投保，将农民纳入社会保障。同时，建议国家有关部委对海南省少数民族地区地方与国营农场土地使用权属问题进行一次调查，制订相关的政策，支持海南省政府协调解决地方与国营农场土地使用权属问题，适当从国营农场富余土地中调剂一部分土地为地方农民使用，以帮助当地农民脱贫致富。

3、乡镇撤并的遗留问题。要针对海南实际，重新审视乡镇撤并工作，要从深层次的优化政权的角度来考虑，不能简单地行政合并，整小化大，让撤并乡镇实现最初的目的。一要恢复一些民族乡的设置。如三亚市有50多万人口，其中少数民族人口有20多万，设有二个区管委、五个镇，这种设置已不能适应三亚城市功能的迅猛发展，建议申请将二个区管委升格为市辖区，将所辖面积最大、民族人口最多的崖城镇，分出雅亮，再设一个民族乡。二要加强工作站建设，发挥工作站的作用。农村、农民没人拉没人帮，农村工作容易倒退。三是村路要通，保证农民生产、生活、办事的方便。四是结合扶贫、民房改造、生态资源保护等工作，对山区的个别村庄实行移民，实现资源的最大化使用。

4、村级组织的3年届期问题。村级组织换届时间短，只有3年，这是大家反映比较多的问题。一村委会主任总结了届期短的“四个不利”：不利于稳定村干部队伍，班子成员变动大，思想不统一，工作难开展，发展跟不上；不利于实现班子的奋斗目标；不利于调动村干部的工作积极性；不利于解决换届选举工作经费。村级组织的3年届期，原来是与乡镇的届期同步的，现在宪法和地方组织法已作了修改，乡镇的届期已由3年改成了5年，全国各级政权的届期已是一致。因此，现在提请修改《村民委员会组织法》，将村委会的3年届期改成5年，建议是可行的，条件是成熟的。

（三）从制度上建立健全农村基层政权和村级组织建设的保障机制。

制度的内容可从以下几方面考虑：1、工作制度。通过制定各种规范性的工作办法、工作章程来规范工作；2、工作经费保障制度。乡镇办公条件的改造经费建议列入省级财政预算；3、补贴制度。将村支部、村委会成员的误工补贴纳入市县财政预算，提高标准，让村干部工作起来有定心丸；4、激励制度。从物质、精神上给予激励，对工作时间较长的村干部，给予一次性物质奖励，建立农村社会保障制度，解决村干部的后顾之忧；5、奖惩制度。奖惩分明，才能弘扬正气，打击邪气，有利于政权的建设。

（四）从经济上筑牢农村基层政权和村级组织建设的基础。

调查中发现，经济基础好的村镇，该地区的村容村貌好，村民的精神面貌好，处处呈现着和谐的气氛。“发展是硬道理”，作为主导乡镇工作的市县，要紧紧抓住发展经济这第一要务，投入时间、资金和技术，指导、扶持和帮助乡镇发展经济。我省农村经济基础薄弱，乡镇历史欠债多，发展经济的任务繁重。但是，要注意结合本地实际、乡镇优势，从经济结构、经济规律上考虑，不能不切实际地依葫芦画瓢，大搞基础设施建设，招商引资，要长远考虑。在资金的扶持上，不能搞一刀切，平均分配，要将有限的资金进行统筹安排，一年做几件事，积少成多。在技术的扶持上，省政府有关部门可总结推广保亭的做法，进行科技联结。如在种植方面，从选苗、种植、施肥、挂果到销售，一条龙的技术，有相应的技术员一对一的帮扶，1名技术员帮3-5户，连续帮3年，让农民种什么收获什么，让被帮扶对象的种植技术也达到技术员的水平，然后采取滚雪球的方式，让被帮扶对象又去联结新的对子。这样的科技联结好处是不言而喻的。

（五）人才培育和储备，是农村基层政权和村级组织建设的关键。

从调查的情况看，农村外出务工人员增多，党员年龄老化，乡镇干部青黄不接，村干部素质不平衡、整体素质不高的现象普遍存在。“制度确定了，人是关键因素”，因此，加强基层干部的教育、培养和储备，积极发展新党员，是当前农村基层政权和村级组织建设迫切需要考虑的问题。因此，1、加强学习培训。除了政治、业务、技术知识的学习外，市县要安排资金，有计划地组织乡镇领导、村干部到经济发达地区学习考察。调查中，许多村干部深有体会地说，通过考察，打开了眼界，打造了工作能力，看到了不足，也看到了自身发展的优势所在，思路清晰了，工作更自觉了。2、积极发展新党员，进行人才的储备。要体现出共产党员的先进性，要代表出先进的生产力、先进的文化、最广大人民的根本利益，才能产生吸引力，扩大基层党组织的力量。3、把好换届选举关，把真正的能人，把真心实意为民办好事办实事的明白人，把清正廉洁的清白人，把甘于奉献的好人选到班子里。

（六）建立健全农村基层政权和村级组织建设的监督制约机制。

从调查的情况看，村务公开不规范，干部有法不依、执法不严、违法不究，侵犯村民权利的现象屡有

发生。“没有制约的权力将导致腐败”，因此，1、发挥基层党组织的作用。在当今农村的现实情况下，基层党组织是村务公开、村民民主理财等规章制度的制定者，也是村民实施民主监督、民主决策和民主管理的主要组织者，最有力量对村委会主任和村委会进行日常的监督和制衡。2、发挥人大和人大代表的作用。各级人民代表大会和县级以上人大常委会依法负有监督本级人民政府的职责和权力，监督《村民委员会组织法》和实施办法在本行政区域内的实施，保障村民依法行使自治权利。在乡镇一级，人大的监督权远远没有使用到位，人大代表的作用也没充分发挥，要充分发挥人大作用，发挥人大代表密切联系群众的优势，反映呼声，协助开展民主政治工作。3、发挥村民小组、村民代表、村务公开监督小组的作用，真正实现村委会民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的目的。4、加强上级政府职能部门的督促检查工作，把检查的工作放在群众反映强烈的问题上，纠正形式主义和弄虚作假的行为。5、加大对法律法规的宣传力度，通过对《宪法》、《地方组织法》、《村民委员会组织法》和《海南省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》等法律法规的学习和宣传，提高村民运用法律武器维护自身民主权利的意识，使村干部的权力受到约束，形成对村干部自下而上的监督，促进农村基层政权和村组织的规范建设。

关于开展全区农村基层政权建设调研的通知

农村基层政权建设调查报告

对我县基层政权建设情况的调研报告

阿瓦提县农村基层政权建设工作调研情况汇报

阿瓦提县农村基层政权建设工作调研情况汇报